論公共設施保留地之地價區段劃設及地價查估之合理性

林鼎鈞

一、 前言

North曾指出制度(institutions)是一個社會中的遊戲規則;嚴謹的說,制度是人為制定的限制,其目的用以約束人類的互動行為。因此,制度是構成人類互動的動機。此所謂的互動包括了政治的、經濟的及社會的行為。[1]制度提供了人類互動的架構,它建立了合作與競爭的關係,從而構成一個社會,或更確切的說是一種經濟秩序。由於制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規範,其目的在約束追求自身福利或效用極大化的個人行為。然而存在著正交易成本的真實世界裡,受限理性且自利的經濟個體,為能提升自我利益,會設法設計各種制度,包括正式規則(如:法律)與非正式規則(如:慣例),或不同類型的組織,以降低交易成本,並使資源儘可能的流向最有效率的使用途徑上。

我國政府部門為了興辦交通、水利、公共衛生、環境保護、教育、學術、文化、社會福利等公共事業,常需用土地藉以達其施政目標。爰此,透過都市計畫程序,將某範圍土地設置或變更為公共設施用地[2],惟在需用土地人未為取得土地前,劃屬公共設施保留地。但現行都市計畫法中對於公共設施保留地的處理,由於欠缺積極徵收要件以及各級政府財政困窘,以致缺乏適當合理的補償規定,往往使得地主其財產權益遭受到嚴重損害;亦即依據現行法令規定,對於公共設施保留地徵收並無規定明確徵收期限,故各級政府從未考量取得該公共設施保留地之時間成本,任由法令剝奪該土地所有權人對於未來的期待價值,故只要私有土地一旦透過行政程序,被指定劃成公共設施保留地後,對該土地所有權人而言,無異是被判了無期徒刑,該等土地即失去其應有價值。儘管現行相關稅法給予公共設施保留地部份的補貼、容許妨礙程度較輕,或為從來之使用,但其實際使用之效益不若毗鄰土地是不爭的事實,而地主在獲得徵收補償遙遙無期情況下,似有違憲法保障財產權之立場。

二、立論動機

以我國憲法保障人民財產權之觀點視之,我國對於人民財產權之限制方式可分為「公用徵收」與「財產權內涵之確定與限制」二種[3],楊松齡教授指出就財產權於公法上之限制來看,在自由民主國家中大都以警察權(Police Power)及公用徵收(Expropriation)二種方式對私有財產予以限制[4],陳新民教授則指出,我國憲法未如德國威瑪憲法及基本法對公用徵收設有明文,從我國憲法之規定來看,尚難窺知公用徵收概念之意義及內涵[5]。然依據大法官釋字第四二五號解釋,土地徵收「係國家因公共事業之需要,對人民受憲法保障之財產權,經由法定程序予以剝奪」。因此,所謂公用徵收係專指基於公共利益上之需要,由國家以強制手段取得私有財產權,並給予財產權人相當之補償;相對於公用徵收,所謂財產權內涵之確定與限制,則指對於財產權之權能所為之界定與限制,包括使用、收益及處分權之限制等。

近年,民智漸開,對於政府單方「警察權」之作為,肇致其土地多年無法充分使用。復受經濟不景氣影響,導致公告土地現值有逐年向下修正之情事,致地主「相當補償權利」之美夢落空。且對於公共設施保留地之合理補償標準認定及其價值所轉化之合理地價常常產生相當程度之質疑。

依現行公部門在查訂公共設施保留地地價標準,係依據平均地權條例及其施行細則等相關規定辦理,惟實務運作時,常存有許多問題值得探討,例如公共設施保留地之認定標準究竟為何?而公共設施保留地之地價區段應如何劃設?毗鄰非保留地之區段地價平均計算(加權平均[6])是否合理?政府為了解決公共設施保留地補償經費籌措之問題,曾有人提出採用發行土地債劵或運用區段徵收、市地重劃或容積移轉方式來逐步解決?但是受限於時間成本[7]及各制度之設計面向之立意本就相異,恐缺乏立竿見影之成效。

從行政學的角度觀之,損失補償應是用公共財產來填補既有公共設施保留地地主之特別犧牲。但公共設施保留地之價值究竟應不應等同於毗鄰土地地價,如以相鄰土地或地價區段之平均地價作為補償標準,則恐有太過。本文將從幾個不同面向,探討現行公共設施保留地之評價方式之合理性與否。

三、公共設施保留地定義之界定

依據我國憲法內對於財產權保障內容第十五條規定:「人民生存權、工作權及財產權,應予保障。」。另一四三條規定:「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權,應受法律保障與限制。」;充分顯示憲法對私有財產權保障之決心,故政府如欲侵犯私人財產權有其必要時,應以法律規定為限,即所謂「必要性原則」[8]。亦即政府部門或立法部門必須透過程序法與實體法上之立法技巧,建構一套「法律制度」以保護私有財產權免於遭受國家任意侵害。然何謂「公共設施保留地」?睽諸相關法令,均未見對「公共設施保留地」一辭有明確定義,現行認定大多由行政機關以函令解釋,即最高行政法院八十一年度判字第一三八五號裁判文中曾對「公共設施保留地」有一段詳細之說明,摘述如下:「政府興建公共設施所需土地,如在都市計畫地區,依都市計畫法之規定訂定都市計畫,劃定一定之土地為公共設施用地,於都市計畫發布實施後,成為都市計畫法所稱之公共設施用地,在未依法取得前,即為都市計畫法所稱之公共設施保留地,此項公共設施保留地之取得,因都市計畫法之規定優於土地法,故應優先適用都市計畫法有關各條之規定辦理徵收,有關公共設施保留地之取得,目前已不再有取得期限之限制[9]」 。而公共設施用地之種類係依都市計畫法第四十二條之規定,但如依據都市計畫法之規定及最高行政法院裁判文所示,似乎可以拼湊出「公共設施保留地」概略範圍,但若以單一最高行政法院裁判文為其法令規範之補足,其位階及適用範圍之說服性恐應值得深究,且有悖於法律保留原則[10]。故實應以法律明文方式規定較為合理。

     然此,公共設施保留地之定義雖不甚明確;但現行實務作法仍係由其模糊抽象的定義中來作為劃定其地價區段及訂定地價的依據,其說理性之明確雖有待商確,惟本文論述重點係對於現行公共設施保留地之地價區段之認定及計價標準進行探討。

四、現行公共設施保留地之地價區段劃設及其地價計算標準

    「價值」是指一種財貨被人重視的程度,而「價格」是「價值」透過貨幣轉化形成的結果。總體經濟觀點視土地為自然形成故無生產成本,其效用目的在能滿足人類生活上之所需,所以土地係因具有效用方產生價值。惟從個體經濟觀點觀之,在土地數量上因相對稀少(有限性)及市場有效需求下,因而衍生土地價格。

    目前公告現值作業中有關地價區段之劃分,係依據地價調查估計規則第二十一條規定辦理,惟對於公共設施保留地地價區段應如何劃分並未明確規範[11],例如對於提供數個不同用途使用且相連之公共設施保留地,究因個別單獨劃設區段或全部劃為同一區段,地價區段之劃設對於地價之計算有著決定性的影響。另公共設施保留地的徵收補償價格及補償標準係依據土地徵收條例第三十條規定:「被徵收之土地,應按照徵收當期之公告土地現值,補償其地價。在都巿計畫區內之公共設施保留地,應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值,補償其地價。前項徵收補償地價,必要時得加成補償;其加成補償成數,由直轄巿或縣(巿)主管機關比照一般正常交易價格,提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」按此規定,其地價補償標準應可歸納,按平均地權條例第十條及土地徵收條例第三十條規定所示,在都市計畫區內之公共設施保留地,應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償其地價,次按土地徵收條例施行細則第三十一條及平均地權條例施行細則第六十三條則屬公共設施保留地地價訂定之規定。依據上述規定,現行區段地價之計算上會出現下列問題:

(一)、保留地之地價以毗鄰非保留地之區段地價平均計算,是否真能達到公平目標?

公共設施保留地之區段地價係均以毗鄰非保留地之區段地價平均計算,而其「齊頭式」之平等作為是否真的合理實有待商確。且實務上公共設施保留地毗鄰土地均相同者大多併入毗鄰之地價區段,而未單獨劃分計算地價。本文僅就實務作業上所遇情形提出驗證。例有某一大面積之公園保留地,位處山坡地上,其毗鄰土地大多屬都市計畫保護區,其現場地形地勢與毗鄰保護區皆無太大差異,惟毗鄰地價區段有住宅區三個區段,按規定計算使其有數萬元之「價格」,與毗鄰保護區僅有數千元價格比較,有數萬元「價格」卻無數萬元「價值」,顯有其不合理處。惟此種齊頭式「合理」地價計算方式其公平性及正當性與否,實須另謀合理解決之道。現雖已按毗鄰區段之距離作為區段地價之加權平均計算依據,為加權平均與平均所造成減價壓力,是否宜由一紙行政命令來規範,亦值得考量。

    此外,非都市土地之地價區段之劃分係依各土地之編訂使用種類為劃分依據,對於都市計劃外之公共設施保留地卻未明定以毗鄰土地平均地價計算。此舉,似對於不同範圍之公共設施保留地計價有著兩套不同標準,是否符合公平原則?亦有待商榷。

(二)、「帶狀」公共設施保留地以其兩側非保留地之區段地價平均計算是否合理?

    依據平均地權條例施行細則第六十三條第一項第四款規定,「帶狀保留地」處於非路線價區段者,其毗鄰兩側為非保留地時,以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算,其穿越數個地價不同之區段時,應分段計算。揆諸上述,何謂「帶狀」保留地?迄今相關法令法並無明確定義,且現行行政命令中均未對此「抽象」名詞,有具體事實之陳述,現行實務往往交由基層地價人員自行認定,在其個人主觀判定下,常無一客觀明確標準,以致造成地價訂定困擾。再者,平均地權條例施行細則係依平均地權條例第八十六條訂定,如按此規定,似與母法平均地權條例第十條立法意旨違背。

    另穿越數個地價不同之區段時,應如何分段亦並無明確規範,以致造成地價人員有過多行政裁量權,而遭民眾所非議。此外,按地價調查估計規則第二十一條規定:「都市計畫內農業區、保護區之建地目零星土地,得將地價相近且使用情形相同而地段不相連之零星建築用地,另以該區段支號或另編區段號劃分區段並視為一個地價區段」,則當此帶狀保留地毗鄰該零星建築用地,則影響其地價計算波動甚劇。

(三)、市地重劃區、區段徵收區等開發區其公共設施保留地該如何訂定?

    如按前述規定給予市地重劃區、區段徵收區等開發區內公共設施保留地地價,實務上常有開發區內公共設施保留地地價遠高於如商業區、住宅區之高使用強度之情事,此種不合理問題之出現,不僅有時地價人員無法認同自己的行政作為;亦打擊民眾對於公部門估價之信賴感。

(四)、公共設施保留地與「特殊」公共設施保留地之差異,其認定是否過於「抽象」?

    依平均地權條例施行細則第六十三條第二項規定:「都市計畫公共設施保留地之地形、地勢、交通、位置情形特殊,與毗鄰非保留地顯不相當者,其地價查估標準由直轄市或縣(市)政府定之。」倘依上述規定有下列問題宜先釐清。首先,何謂「特殊」公共設施保留地?倘依上述規定,公共設施保留地其地形、地勢、交通、位置情形特殊是否即可全部劃屬「特殊」公共設施保留地實須另行探討?又其劃設標準是否僅限於地形、地勢、交通、位置情形特殊?倘僅依上述四個標準劃設,其範圍之認定,迄今未見任何具體明確定義。再者,特殊公共設施保留地之地價查估標準係由直轄市或縣(市)政府定之,惟地方政府究竟有無自行訂定之能力恐亦值得探究。且各直轄市及縣(市)政府倘劃設及訂定標準不一,是否讓民眾對其地價之計價標準會有「一國多制」的感受。

(五)、倘依現行地價計算方式是否僅有「公共設施保留地」才得以採用「平均計算」?

    依據憲法保護私人財產權之觀點,對於因使用規劃公用目的事業致受到特別犧牲,土地所有權人應給予合理補償,自應法理所許。依土地徵收條例第三十條規定:「被徵收之土地,應按徵收當期之公告土地現值,補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地,應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值,補償其地價。」惟在公設保留地之範圍未明定以前,僅由各單位依權責單方表述,使地價人員擔負地價計算公平合理之原罪,實有待商確。另以台北縣因基隆河整治工程徵收用地所發生之問題為例,按大法官會議解釋[12],「河川區」非屬公共設施保留地,準此,自當無「平均計算」問題。惟基隆河整治工程將部份土地如住宅區、工業區等部份土地依法變更為河川區,並辦理徵收,如就公共設施保留地地價採平均計算之精神來看,該等土地變更及徵收案,似應同等對待,如單以「河川區」訂地價,就徵收補償觀點來看,民眾財產權益實未獲得合理保障。

五、公共設施保留地估價方式之檢討面向探討

(一)從財產權損失填補探討補償額度

    然在現代財產權社會化的思維下,憲法雖明定保障人民之財產權,其所保障之財產權,並非絕對不可侵犯之權利,其亦隱含相當之社會義務(陳立夫,1995.8)。而司法院大法官會議第四○○號強調,政府對於公共設施保留地所造成對財產權的侵害應給予補償,此應大眾所認同。然而補償額度究竟為何方屬合理?在社會連帶說的前提下,對私有財產加以限制,並賦予土地使用分區劃定的合理基礎。故屬於土地使用分區所造成的財產權社會拘束,在不違反平等原則而為使個人遭受特別犧牲[13]之情況下,應是政府『警察權之行使』對土地所有權人所造成之損害無需給予補償。此外,依行政學有關損失補償之觀念,當逾其社會責任所應忍受之範圍,形成個人之特別犧牲者,國家應給予合理補償[14]。故政府徵收時之補償,應為現有使用損失之填補,而非無任何使用條件下的所有權價值補償。如就此觀點,公共設施保留地應依其使用價值及區位,客觀單獨評估其合理地價,以作為政府合理補償標準,似乎不宜含混的以毗鄰平均地價做為補償之標準,以致造成低價高補的不合理現象。

(二)從估價理論檢討補償額度

    一般而言,地價之構成分可為「收益價格」及「市場價格」二大部分,前者是基於使用價值觀點衍生將該筆土地之未來所產生純收益,還原為現在價值的總和,換言之即為該筆土地收益價值的呈現。而後者是指在土地市場中,由供給與需求所共同決定之價格,稱為市場價格。倘若以估價理論觀點來探討公共設施保留地之合理估價,應當從土地利用效益方向加以思考。不動產會因其使用目的不同而造成其價值特性不同,例如投資性不動產主要的價值在於投資價值;可交易性的非投資性不動產其主要價值在於交換價值。而類似公共設施保留地這樣服務性不動產,在未徵收前雖仍可為原用途之使用,但仍應為其所有權價值。而所有權之價值內涵,主要為其效用。而公共設施保留地對於個別土地所有權人而言,其效用雖可低度或維持原來之使用,然其效用仍是受到相當程度之限縮,故其價值理應當不等同於毗鄰非公共設施保留地其主要價值。

    就實務觀點,對於不動產價值之定義多半以正常價格為依據對象。而公共設施保留地對於地主本身而言仍具有所有權之價值,其使用程度雖受法令上之限縮,但由於仍有抵充抵稅及未來徵收時之對價等預期收益,目前在市場上仍有相當之市場性。卓輝華(2002)認為從估價種類判斷,公共設施保留地之價格應宜以限定價格估視之。而就其估價方式而言,成本法與收益法在實務適用上多有困難,因此,以比較法為公共設施保留地之主要估價方法似乎較為合理。據暸解,現行坊間仲介公共設施保留地供抵稅之買賣價格多為該土地當期公告現值之一至二成,顯示因有抵稅之效益存在,使其在不動產市場上仍存在一定交易量。倘從現行市場交易案例可略探現今地主對於所擁有公共設施保留地接受之價值是遠低於現行公告現值。因此,政府之行政行為可視為一理性的行為,自不當以高於賣方所能接受價格甚多的價格進行徵收補償,宜應委由不動產估價師針對公共設施保留地個別予以估算其市價,以作為徵收補償之標準。

六、結論

    財產權之界定與執行功能會影響財產權所有人對其權利之認知與預期,進而影響財產權之利用效率。故產權對於交易的實施具有決定性意義,明確的產權可以大大降低交易成本,提高資源配置的效率。而國家在產權形成的作用,與國家權力介入產權安排的方式和程度有著密切關係[15]。而「平均地權」迄今仍為我國土地政策之最高指導原則,其四大辦法包括規定地價、照價徵稅、照價收買與漲價歸公,其均以「地價」為基礎。而為達成「平均地權」土地政策之目標,於平均地權條例明定有「規定地價」、「重新規定地價」及「公告土地現值」之地價制度。回顧國內之「地價」制度,期間經歷三十多年土地政策之變革,多次配合相關法令之修正,然公告土地現值之制度架構始終不變。且對於公共設施保留地地價區段之劃設及其地價之計算方式,始終未多有著墨,加上徵收期限易受政府財政豐窘不一而有迥易情形。

但我國憲法對私有權保障原則下已有明確規定,故政府因公共利益強制剝奪私人財產權必須符合「比例性原則」及「必要性原則」並給與合理補償,應無疑義。所以公共設施保留地之地價區段劃設涉及其地價之計算應以合理補償為原則,應為政府與民眾舉皆認同應無疑義。惟其現今劃設依據及計算方式涉及人民對被徵收所受「損害」認定不同,而屢有爭執,如一味以政府單方作為就逼迫民眾接受不合理之財產權剝奪,不僅剝奪民眾合理私有產權價值,更違背公平正義原則。以往公共設施保留地的市價估價方式在我國較少為人所重視,相關的研究與討論著墨仍屬有限,但在我國不動產估價師已逐步步入軌道之際,政府部門何不重新思考,結合民間不動產估價師的力量,明訂公共設施保留地地價區段之劃設及其地價訂定標準,克服其估價技術問題。惟此,似較能達到保障私有財產權之意旨。

參考文獻

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16.邊泰明,土地使用規劃與財產權理論與實務,詹氏書局,20039月,頁67-73,頁370-371

 

 



[1]  參閱劉瑞華譯(1994), North D.C1990),制度、制度變遷與經濟成就(InstitutionsInstitutional Change & Economic Performance),台北:時報文化,頁7

[2]  依據都市計劃法第42條規定:「都市計畫地區範圍內,應視實際情況,分別設置左列公共設施用地:一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二學校、社教機關、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」

[3]  所謂「公用徵收」,專指基於公共利益需要,由國家以強制手段取得私有財產權,並給予財產權人相當之補償;而所謂「財產權內涵之確定與限制」,係指對財產權之權能所為之界定與限制,包括使用、處分、收益權等限制,此類確定與限制如未侵犯財產權之本質內涵,則屬對財產權之合憲限制,為財產權之社會義務;惟於個別情形,財產權人所受之損害及限制之程度,如逾越人民所可忍受之界限,而形成特別犧牲者應給予特別之補償,此即為應予補償之財產權限制。參閱李建良,行政法上損失補償制度之基本體系,東吳大學法律學報,第十一卷第二期,19995月,頁89

[4]  警察權之行使,乃在認為人民之基本權利,皆應有一個內在限制,其行使旨在遏止及排除對公益有害之私人行為,不必給予任何補償,是以任何人民之權利,都必須在不違反社會公益之前提下,方受憲法之保障。參閱楊松齡,財產權保障與公用徵收補償之研究,經社法制論叢第九期,19921月,P268

[5]  憲法第108條第14款雖提及公用徵收,惟僅屬中央與地方立法權限事項之劃分規定,未就徵收之內涵及要件問題有所指示。參閱陳新民,憲法財產權保障之體系與公益徵收之概念,憲法基本權利之基本理論(上冊),元照出版公司,2002PP345-346

[6]  依據中華民國九十二年十月十五日院臺內字第0920047576號令修正發布之「平均地權條例施行細則」第七條規定。

[7]  依據八十五年省市政府之清查,尚未取得之既成道路約4,600公頃,所需徵購經費約需三兆四千億元,將上述應徵購之私有公共設施保留地與既成道路合併計算,土地面積達16,600餘公頃,土地徵購費用合計達八兆餘元[7]。惟八十五年迄今已歷八年餘,在此期間公告現值陸續調整。若將地價調升及新增公共設施保留地因素納入考量,則公共設施保留地(含既有道路)所需之土地徵購費用,將遠超過原先估計數字。

[8]  國家若為達成某目的必須限制人民之權利,而達成該目的手段有許多種時,必須選擇對人民侵害最小的那一種,此即為「必要性原則」。而即使是數種手段中對人民侵害最小的一種,還是必須衡量該手段與目的的關係,該手段所造成之損害必須小於其欲達成之目的所獲致之利益,此即為「狹義的比例原則」。

[9] 關於都市計畫公共設施保留地之取得期限,二十八年六月八日制定公布之都市計畫法並未予規定,五十三年九月一日修正公布之都市計畫法增訂第四十九條規定保留期間為五年,但有特殊情形,經上級機關核准,得延長五年,即都市計畫公共設施保留地徵收期限最長為十年;至六十二年九月六日,因取得期限將屆,都市計畫法再次修正,將保留地取得期限於第五十條第一項規定:「公共設施保留地,在民國六十二年本法修正公布前尚未取得者,應自本法修正公布日起,十年內取得之,但有特殊情形,經上級政府之核准延長之,其延長期間至多五年,逾期不徵收,視為撤銷。」嗣後主管機關又以公共設施保留地應於十年或十五年內取得,難與都市發展及實質建設相配合,地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所於執行上亦無法完全配合法律之規定,且保留地如逾期未取得被撤銷,將嚴重妨礙都市計畫整體功能,降低生活環境品質,非但保留地之土地無從指定建築線無法建築,其非屬保留地之土地亦難以合理使用,導致全體國人同蒙其害,台灣地區數十年逐步建立之都市計畫體制及發展規模,亦將面臨存續危機等理由,於七十七年七月十五日將都市計畫法第五十條有關保留地取得期限之規定修正刪除,至此,公共設施保留地已不再有取得期限之限制。

[10] 法律保留原則對於影響人民之權利義務之規範應以法律規定。

[11] 另依據平均地權條例施行細則對於公共設施保留地地價之計算方式有以下規定,略以「直轄市或縣 () 主管機關依本條例第四十六條規定查估土地現值時,對都市計畫公共設施保留地之地價,應依左列規定辦理:一、保留地處於繁榮街道路線價區段者,以路線價按其臨街深度指數計算。但處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路線價區段者,以路線價為其地價。二、保留地毗鄰土地均為路線價道路者,其處於路線價區段部分,依前款規定計算,其餘部分,以道路外圍毗鄰非保留地裡地區段地價平均計算。三、保留地毗鄰土地均為路線價區段者,其處於路線價區段部分依第一款規定計算,其餘部分,以道路外圍毗鄰非保留地裡地區段地價平均計算。四、帶狀保留地處於非路線價區段者,其毗鄰兩側為非保留地時,以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算,其穿越數個地價不同之區段時,應分段計算。五、前四款以外之保留地,以毗鄰非保留地之區段地價平均計算。前項所稱平均計算,指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計算。都市計畫公共設施保留地之地形、地勢、交通、位置之情形特殊,與毗鄰非保留地顯不相當者,其地價查估基準,由直轄市或縣 () 主管機關定之。」

[12]  參閱釋字第326號解釋文「都市計畫法第四十二條第一項第一款所稱之河道,係指依同法第三條就都市重要設施作有計畫之發展,而合理規劃所設置之河道而言。至於因地勢自然形成之河流,及因之而依水利法公告之原有「行水區」,雖在都市計畫使用區之範圍,仍不包括在內。」

[13] 「特別犧牲理論」為德國聯邦普通法院於1952年所發展,法院於判決書中指出:公用徵收並非一般性、具普遍同等效果且與系爭權利本質相符之財產權內容之確定與界定,而是一種法律所允許對財產權之強制干預,不論其形式是否為剝奪權利或附加負擔,其對個人或團體所造成之干預,相較於他人乃屬不平等、特別之干預,且強使該個人或團體成為一種特別且相較於他人所不能期待之公益犧牲。….公用徵收之特徵為違反平等原則。…亦即,公用徵收之特性,在於受強制且不平等待遇而為公眾之特別犧牲。德國學界亦紛紛提出各種區分理論如「私利用性理論」、「目的相左理論」及「重大性理論」等,該等理論大抵不出威瑪憲法時期之「值得保護理論」與「期待可能理論」之範疇,其共通之處在於認定是否屬於公用徵收時,應依其是否對財產本質有所侵害?該侵害之強度是否為財產權人所能忍受等因素綜合判斷之。在其後之發展中,聯邦普通法院並發展出所謂「財產權情狀關連性理論」,其內容略以:個別財產若處於特別情狀,例如土地位於自然保護區,或某一建築物被指定為古蹟等,則該等情狀即構成該財產之實質(內在)限制,從而基於該情狀之考量所為之財產權限制,即數該財產之社會義務,而非公用徵收。參閱李建良,損失補償,收錄於翁岳生主編,行政法(下冊)2000,頁1429-1443

[14] 參閱吳庚,行政法之理論與實用,三民,民國87年,增訂四版,頁546

[15] 參閱王躍生,新制度主義,揚智,民國86年,初版,頁102

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